司改國是會議終於談到檢察首長書面指令、檢察事務分配是否要以檢察官會議決議之的問題了，司改國是會議並做出下列決議：1.檢察官會議之權限應予擴張，以適度節制檢察長之指揮權、2.檢察首長行個案指揮監督權、職務收取權或職務移轉權時，應以書面行之，未依規定提出書面時，應構成個案評鑑事由、3.檢察官事務分配應由檢察官會議決定、4.檢察官分組辦事，各組組長（主任檢察官）的選任、組員的配置等，皆應由檢察官會議討論後決定。[2]在一波波檢察官定位的辯證中，檢察官始終認為自己是司法官，那麼就不得不面對，過去對於檢察一體的誤解以及以往的便宜行事。司法權既是立於客觀第三者的角度裁判紛爭事件或評價刑罰權，則如何在其行使權限時保持其獨立性及客觀性即至關重要。因此，檢察權既為一種司法權的行使，必然要遵守獨立性及客觀性的要求。制度化的設計，是為了屏除人性，在一個完善的制度之下，確保檢察權行使之獨立及客觀則為未來的重點。

司法獨立：定義

對於司法獨立性的定義範疇，各個學者固有其描述及著重之面向，從制度結構面觀察，可分為行為的獨立、結構的獨立、與官僚體制獨立。行為上的獨立主要係指法官必須依客觀法律審判，強調司法機關必須獨立於政治部門，政治部門亦不得干涉法院之裁判結果。結構的獨立則著重於司法系統與其他政府部門的關係，學者Kaufman認為司法系統必須跟其他政府部門分離，方能使法官公正審判，此亦係權力分立之下的考量，必須使司法部門立於跟其他行政、立法權相同之地位。[3]而要達到結構的獨立則必然要透過制度的相關設計方能建構完全。又從司法部門跟當事人之訴訟主體關係觀察，強調法官獨立於兩造，法官必須具有個人自主性，排除官僚體系之控制並須跟政治部門脫離。[4]因此，從上開之描述觀之，司掌司法權之法官、檢察官與一般公務員體系之官僚升遷體系有別，甚至應該司法官應該擺脫升遷觀念[5]。

確保司法獨立的面向：內部分案之公平性

要確保前述行為的獨立、結構的獨立、與官僚體制獨立，有賴於制度性的保障，若要使司法權的獨立性不受政治部門干預，則需讓司法權脫離一般行政之科層體制賦予其一定之自治空間，而賦予其自治權最終的目的是要確保司法的獨立性，司法獨立關乎人民訴訟權是否得以完整遂行，國家應該積極形成一定之制度以維護司法之獨立性。狹義的司法權，即民刑事法院有法定法官原則，應以事先一般抽象之規範明定案件分配，不得恣意操控由特定法官承辦。司法機關之分案攸關審理之公平性，根據大法官解釋釋字第665號解釋理由書闡述法定法官原則之內涵，該號理由書認為法定法官原則，其內容包括應以事先一般抽象之規範明定案件分配，不得恣意操控由特定法官承辦，以干預審判；惟該原則並不排除以命令或依法組成（含院長及法官代表）之法官會議（ Präsidium）訂定規範為案件分配之規定（德國法院組織法第二十一條之五第一項參照），並認為我國憲法基於訴訟權保障及法官依法獨立審判，法院案件之分配不容恣意操控，應為法治國家所依循之憲法原則。分案之規則攸關公平審判，為司法權得以公正行使之核心範圍，自應交由掌管審判事務之法官舉行法官會議決議之，才能真正避免政治部門藉由分案規則之訂定操縱案件之審理。[6]檢察機關同為司法權行使的一環，在分案時，本於相同事務應相同處理之原則，自應類推適用法定法官原則之法理，以保障偵查案件時之公平性及獨立性，避免讓人以為可藉由分案操縱案件，進而戕害了檢察機關之獨立性。

 

所謂檢察一體之法律規範

法院組織法第63條：「檢察總長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及高等法院以下各級法院及分院檢察署檢察官。檢察長依本法及其他法律之規定，指揮監督該署檢察官及其所屬檢察署檢察官。檢察官應服從前二項指揮監督長官之命令。」；同法第64條：「檢察總長、檢察長得親自處理其所指揮監督之檢察官之事務，並得將該事務移轉於其所指揮監督之其他檢察官處理之。」；同法第59條：「各級法院及分院檢察署置檢察官，最高法院檢察署以一人為檢察總長，其他法院及分院檢察署各以一人為檢察長，分別綜理各該署行政事務。

各級法院及分院檢察署檢察官員額在六人以上者，得分組辦事，每組以一人為主任檢察官，監督各該組事務。」；同法第111條：「各級法院檢察署行政之監督，依左列規定：一、法務部部長監督各級法院及分院檢察署。二、最高法院檢察署檢察總長監督該檢察署。三、高等法院檢察署檢察長監督該檢察署及其分院檢察署與所屬地方法院 及其分院檢察署。四、高等法院分院檢察署檢察長監督該檢察署與轄區內地方法院及其分院檢察署。五、地方法院檢察署檢察長監督該檢察署及其分院檢察署。六、地方法院分院檢察署檢察長監督該檢察署。」，是依現行法，在檢察體系似有上命下從之科層體系之規範，地檢署的檢察長依法得親自處理個別檢察官之事務，更可將該事務移轉給其他檢察官處理。這些規範則與司法獨立性有所扞格，在檢察機關確立為司法機關後，勢必要有所調整。

檢察首長移轉收取權及指分案件權

在刑事偵查案件，究竟有無必要賦予檢察首長收取及移轉檢察官之案件，則為思考的重點。現行各地檢署就不同類型的刑事案件本就有分組的形式來處理專組案件，且理論上專組之主任檢察官也有一定之專業背景能夠帶領協助組員偵辦案件，提供建議。又假設臨時發生重大刑案，假使是相驗案件（有人死亡），原則是係由負責相驗之檢察官承辦，重大刑案亦可由專組當中「重大組」檢察官按一定的輪序分案，同理可證，假使是企業犯罪、黑金貪汙案件，亦可由事先規範之一定輪序方式交由專組檢察官承辦。因此，在一般情形下，應該就上開檢察首長收取、移轉案件權限縮。較有正當理由且必須行使收取移轉權的可能性，則是在當承辦檢察官可能因病無法繼續處理案件，或檢察官可能因受職務法庭而遭免職、撤職[7]等此類事實上無法繼續承辦案件的情形。

 

此外，實務上有所謂指分案件之存在，係指由檢察長就特定案件指定特定之承辦檢察官偵辦，且依據檢察案件編號計數分案報結實施要點第9點，檢察長指定人員辦理案件，應以書面附理由為之，並附於卷內或另卷保存，以往此種情形可能著眼於重大矚目案件需要有經驗豐富之檢察官承辦之角度，然而，即便我們肯認某些案件需要特定學經歷之檢察官承辦而有指分必要，在技術操作上其實仍可以透過檢察官會議事先決議相關之分案規則，再根據該分案規則，使指分案件有一定的輪序標準，讓指分案件盡量符合分案公平原則。首先，必須建立指分之輪序，而這又必須搭配平時就要更平均地使大家都有機會參與協辦相關案件，才能使未來指分案件的輪序基礎變大。事實上，不論是哪個檢察官、法官都是人，在偵辦案件時，都可能需要同僚的協助幫忙，很難說哪個案件交由誰來偵辦就一定「成功」（假設成功的定義是將被告起訴後被定罪的話），鑒於司法獨立性，是司法之所以能夠擔當客觀中立之裁決者所不可或缺的特質，若我們明白肯認檢察官是在行使司法權，那麼目前由首長指分案件的情形勢必要具體規範以避免受外界質疑以指分案件形式有操縱案件之虞。

 

因此；除了前開法院組織法之規定，在檢察機關司法化後，必然需要有所修正以外，現行法官法第91條至第93條規定，也必須做修正。法官法第91條第2項之規定只將檢察官會議之決議界定為「建議」權，同法第92條則規定檢察官原則要服從首長命令，若首長命令涉及強制處分權之行使、犯罪事實之認定或法律之適用者，其命令應以書面附理由為之。檢察官不同意該書面命令時，得以書面敘明理由，請求檢察總長或檢察長行使法院組織法第64條之權限，檢察總長或檢察長如未變更原命令者，應即依第93條規定處理，亦即檢察首長得行使職務收取權及移轉權。上開規範若回歸到司法獨立性原則，應修正為「檢察事務及分案之規範應事先由檢察官會議決議之」，而非僅有建議權。

 

書類核閱制度之檢討

實務上承辦檢察官無論實任、試署或候補檢察官，均需在案件偵結時將承辦案件書類送閱，先由主任檢察官核閱後，再送檢察長核閱，但檢察長核閱的部分，通常係由檢察長授權由襄閱檢察官代為行使。這套制度原先之根據係高等法院以下各級法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點第1點[8]及第2點[9]，又根據該要點第3點：「主任檢察官審閱檢察官辦案書類，如有意見，得交原承辦檢察官再行斟酌。有不同意見者，報請檢察長決定之。」，然該要點業已於105年3月14日經法務部法檢字第 10504510350號函發布，自105年7 月1日停止適用。[10]縱然如此，目前實務仍持續在運作上開核閱制度。

 

現行法官法第92條規定檢察官原則要服從首長命令，若首長命令涉及強制處分權之行使、犯罪事實之認定或法律之適用者，其命令應以書面附理由為之。檢察官不同意該書面命令時，得以書面敘明理由，請求檢察總長或檢察長行使法院組織法第64條之權限，檢察總長或檢察長如未變更原命令者，應即依第93條規定處理，亦即檢察首長得行使職務收取權及移轉權。不過，這些規範卻沒有定位主任檢察官在審閱書類時的權限與角色。持平而論，依筆者經驗，核閱制度在案件量龐大的地檢署有其功能性，蓋大型地檢署每個月每人至少都要結案80件以上，就算再仔細難免可能有疏漏之處，透過主任檢察官及襄閱主任檢察官再次確認，實有內部糾錯之功能。而會有爭議之處在於，審閱辦案書類仍會涉及犯罪事實之認定或法律之適用而有結案心證不同的時候，其權責應如何明確之問題，在上開高等法院以下各級法院及其分院檢察署辦案書類及文件審查注意要點遭廢止後，法官法第92條、第93條並未明確規範主任檢察官在審閱書類時之角色及權責，亦未規範當主任檢察官與承辦檢察官意見不一致時之處理方式，在現行法制下產生規範闕漏。結案心證涉及起訴與否，自然與人民之基本權攸關，依照法律保留之重要性理論，自應由立法者立法規範，或先透過立法授權以法規命令為之。事實上，對照法院合議案件亦可能出現合議法官彼此意見不一致的情形，似可參照法院組織法第101條至第106條，明定當心證不同時，應由承辦檢察官、審閱主任檢察官及檢察長（襄閱主任檢察官）評議以過半數意見決定之。其實觀諸當初上開相關法規之立法理由，司法院之理由也提到書面命令及若不服書面命令之收取移轉權行使，涉及事後檢驗及責任劃分。[11]然而當時之立法似有為德不卒，若檢察官徹底司法化，上開法官法之相關條文就有修正之必要,以使案件之權責分明。

 

結論

檢察體系當中建立司法獨立性，要做，很簡單。法制度的健全其實與現在檢察體系是否存在上命下從的現實狀態無關，當我們從人治走向法治，其實是一種價值觀的選擇：明白承認人性有時有其脆弱與弱點，而需讓國家所有權限之行使置於法的控制之下。司法之獨立性必須仰賴分案之公平性（法定法官）、屏除上級機關之內部管控，上開規範其實即為學理上行政一體的概念別無二致。於是，我們在此勢必要有所抉擇，若將檢察官行政官化，那麼維持上開規範則有必要，蓋行政具有特定行政目的之追求，而須透過如上開規範之層級節制實現，若認為檢察官應該司法化，那麼上開規範就必須檢討。不可諱言地，目前實務操作「指分」案件與檢察體系之升遷體系存在一定正相關，然而，司法之所以可以說自己是客觀第三者，則需有別於一般公務官僚之升遷體系，確立司法權行使之獨立性。現行運作制度下，辦案與升遷有一定關聯，才更應該透過制度化讓分案公平重新將現有之分案制度、核閱制度加以法制化，俾使以往檢察體系不斷遭受政治干預批評能夠自此一勞永逸。若沒有把握分案公平，建立制度，若僅僅只是改採主任檢察官由內部票選及一、二審輪調制，終究可能淪為權力位置之大風吹，未必能達成檢察體系彰顯出其獨立性及公平行使職權之目的。

[1] 塔羅牌中的愚人代表號是0，象徵無限的可能。

[2] 參考網頁http://www.storm.mg/article/267723，最後瀏覽日：2017/5/18

[3] 盧彥竹（2013），《台灣民主政治發展下的「司法獨立」—分權制衡與民眾支持之實證角度分析》，頁14-18，國立成功大學政治經濟研究所碩士論文。

[4] 盧彥竹（2013），《台灣民主政治發展下的「司法獨立」—分權制衡與民眾支持之實證角度分析》，頁15-16，國立成功大學政治經濟研究所碩士論文。

 

[5] 林吉輝（2009），《司法權善治之研究–以法院治理為中心》，頁175，中國文化大學中山學術研究所博士論文。

[6] 參考司法院大法官解釋釋字第665號解釋理由書。

[7] 參考法官法第50條、第89條。

[8] 該要點第1點：「一、高等法院以下各級法院及其分院檢察署檢察長、主任檢察官應審閱檢  察官辦案書類。」。

[9] 該要點第2點：「二、檢察長、主任檢察官審閱檢察官辦案書類，應特別注意左列事項：  （一）書類內容與卷內資料是否相符。（二）有無調查之事證尚未調查。 （三）事實之認定是否適當。  （四）法律見解有無錯誤，引用條文有無疏漏。（五）類似案件，法律上見   解或處理是否一致。（六）格式及文字用語是否妥適，有無遺漏或筆誤。（七）有無其他錯誤或不當情形。」

[10] 根據地檢署之官網早已公告該要點停止適用，參考網址：http://www.tyc.moj.gov.tw/ct.asp?xItem=426680&ctNode=20338&mp=012，最後瀏覽日：2017/5/21。

[11] 立法院公報第100卷，第39期院會紀錄第773頁。