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檢察官將成怪獸還是無敵木乃伊（之一）
檢察體系改革未完成李佳玟／成功大學法律系教授、
司改國是會議第三分組委員司改國是會議即將結束。這場會議因為觸及檢察官的身分定位，可能會動到檢察官的權力，並變動檢察官的組織，從會議召開之前到現在，爭議一直不斷。第三分組因為處理檢察體系的改革議題，成為司改會議的一級戰區，激烈的戰況有時甚至外溢到整個會議。在會議結束之前值得問的是，這場耗費國家資源與參與者時間精力的司改國是會議，在多大程度處理了檢察體系的問題？是不是像外界所批評的就是一場混亂而已？於會議進行過程中一直被提出，用以彰顯檢察體系問題的魏揚聲押案，若能貫徹司改國是會議的決議，未來是不是就不再出現？首先確定檢察體系的病灶。透過魏揚聲押案等案件我們看到的是，由於地檢署與高檢署的工作量相差太多、檢察一體的監督機制不夠透明（檢察長有可能不用書面影響基層檢察官的決定）、檢察人事之升遷制度的規劃不當（法務部長擁有相當大的檢察人事權），以及檢察官評鑑監督機制效果有限，無法讓檢察官對內對外權責相符，因而開啟了政治力干預檢察權的空間。換言之，希望讓檢察權的行使可以公正，權責相符，就不是空泛地給檢察官一個司法官的身分，而必須針對前述幾個面向進行體制的調整。針對地檢署與高檢署的工作量不成正比的問題，分組會議中決議建立檢察機關一、二審的輪調制度，檢討高檢署人力配置，設計能讓高檢署人力回流地檢署的機制，以及檢察官不應派駐與檢察業務無關之行政機關任職，以避免基層人力被掏空。若再加上其他分組作成之防杜濫訴與增進司法程序的效率的決議，因為基層工作負擔太大，而基層檢察官必須想辦法往上爬的誘因理論上可以降低。其中，輪調制度的改革雖然在會議中的共識相當高，但將可能改變二審檢察官的職業生涯。改革最終如何達成，檢察署如何獲得所需的人力、歷練與工作動力，考驗法務部的改革能力。針對檢察一體的監督機制不夠透明的問題，會中決議，倘若檢察首長未依法提出書面時，將構成個案評鑑之事由。這個議案在分組會議中乃是檢察官代表所提，受到分組委員相當高的支持。有趣的是，這個決議並沒有出現在法務部對應司改國是會議所提出的改革方案裡。對於檢察長權限之監督，會中通過「擴張檢察官會議的權限，以適度節制檢察長之指揮權」的決議，這個議案還是法務部自己提出的，但這個決議一樣沒有出現在法務部對應司改國是會議所提出的改革方案裡。上述的疑問，如果合併觀察檢察人事的改革案，會有更有「趣味」。分組會議中經過激烈爭論，僅通過讓一審主任檢察官票選推薦之改革方案，沒有通過檢察長的人事任命方式的改革方案。姑且不論一審主任檢察官票選實踐方式是否如提案者所希望，最近一些新聞讓我們發現就連票選也問題多多，重點是，能夠指揮監督基層檢察官的檢察長的任命方式並沒有被改變，代表著法務部長還是擁有非常高的權力左右檢察長的任命與異動，因此有能力透過檢察長影響各地檢察署的運作。如果說魏揚案的癥結就是在於檢察長濫用其權力，而濫用權力的原因在於討好法務部長，乃至於行政高層，司改國是會議並沒有處理這個問題，下一個魏揚案還是有可能發生。特別是法務部的改革方案並沒有處理檢察一體的監督機制不夠透明，以及檢察會議的功能沒有被發揮的問題。至於讓檢察官權責相符的關鍵──檢察官不同層次的監督體制，包括檢察官評鑑、檢察官濫權起訴與不起訴的監督，以及對於檢察官強制處分權的監督限制，分組會議中經過激烈爭論，在上述議題還是取得相當的成果。譬如：人民有權直接向檢察官評鑑委員會請求評鑑、延長評鑑時效從二年到五年，增加評鑑委員會的外部委員、賦予評鑑委員一定的調查權限、全面檢討檢察官的強制處分權、改善現行之起訴監督制度、增加檢察一體的咎責機制，避免檢察官濫權追訴、改善監督檢察官不起訴與緩起訴的再議制度與交付審判制度，研議引進類如日本檢察審查會之外部監督機制。不過如果將分組會議決議對照法務部所提的改革方案，法務部顯然在此部分打了不少折扣。譬如：法務部的方案隻字不提人民直接向請求評鑑檢察官的權利，也不打算檢討檢察官的強制處分權。法務部積極地推銷有推卸公訴檢察官責任之嫌的被害者訴訟參加制度，但卻不提監督檢察官起訴與不起訴權限的起訴審查制度與交付審判制度。若進一步比較會議中其他人所提出改革方案，更可發現法務部雖然熱心引入日本的人民檢察審查會，以監督檢察官的不起訴處分與行政簽結，但卻反對讓該審查會具有比較強的調查功能，不顧這種做法很容易讓這個審查會只能為檢察官的處分背書。又譬如法務部希望建立檢察官濫權起訴的內部咎責機制，但卻堅決反對將濫權不起訴的咎責包括進去。檢察官的監督機制不足，將會讓接受政治力的干預的檢察官毫無後果必須要承受。檢察體系之改革最有趣的地方在於，法務部與檢察官代表願意接受各級檢察署的機關名稱不再冠以法院之名，法務部也將檢察署機關更換招牌名稱列為改革項目，顯然不希望檢察署再附屬於法院。但同一批人卻強烈抵制制定檢察官與檢察署專法。對於他們而言，檢察官法與檢察組織法有如特洛伊木馬，立法目的只是為了讓檢察官脫離法官法的庇護，讓檢察官脫離司法官的身分。無視於讓檢察官側身於《法官法》，檢察組織側身於《法院組織法》，讓檢察組織有如法院的附隨組織，檢察官有如法官的小弟小妹。而這兩個專法其實只是想專門地處理檢察官與檢察組織所面臨的問題，給予檢察官的身分保障。為檢察官定立專法的提案其實在分組會議裡還是獲得多數的支持（九票對八票），只可惜第三組存在人數與表決門檻的爭議，因此無法直接讓這個議案成為分組決議。總括來說，雖然處理檢察體系改革的第三分組，在程序爭議上虛耗了不少時間，在各個議題常有冗長的爭論，但分組委員還是盡心盡力地做出不少改革決議。雖然檢察體系不再是不可改革的鐵板一塊，不再是所謂「司改的破口」，檢察體系的改革仍未完成，讓檢察權的行使公正，並可權責相符的路依然漫長。
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